《意见》提出，加快财税体制改革，稳步扩大营业税改征增值税试点行业和地区范围，适时扩大房产税试点范围；深化金融体制改革，积极培育面向小型微型企业和“三农”的小型金融机构，修订《贷款通则》，合理引导民间融资，深化利率市场化改革，健全新股发行制度和退市制度等。

　　在推进行政体制改革方面，《意见》要求，以投资、社会事业和非行政许可领域为重点，清理、减少和规范现有审批事项；积极推行行政问责制；全面推进地方财政预算、决算公开。

　　《意见》要求，深化户籍管理制度改革，因地制宜，稳步推进，把在城镇稳定就业和居住的农民工有序转变为城镇居民。《意见》还明确，破除以药补医机制，建立科学合理的药品和医疗服务价格形成机制。

　　与去年相比，今年的《意见》没有涉及食品安全方面的内容。

　　□焦点1

　　研究铁路体制改革方案并引入民资

　　意见

　　按照政企分开、政资分开的要求，研究制定铁路体制改革方案。同时，深化电力体制改革，稳步开展输配分开试点，促进形成分布式能源发电无歧视、无障碍上网新机制，制定出台农村电力体制改革指导意见。提出理顺煤电关系的改革思路和政策措施。扩大三网融合试点范围。深化省以下邮政监管体制改革。

　　解读：在2012年经济体制改革的重点工作中，铁路体制改革问题放在突出位置，并明确按照政企分开、政资分开的要求研究制定改革方案。国务院参事蒋明麟此前透露，目前国务院参事室已经就铁道部并入交通运输部进行前期政策可行性的调研。在蒋明麟所在的调研组看来，中国的交通运输体系应该是由三部分组成：一是通道建设、二是枢纽建设、三是体制建设，在三者兼备的同时，交通的改革最终是希望建成我国完整的现代交通体制，中国的交通才有希望。

　　根据铁路法，国务院铁路主管部门主管全国铁路工作，对国家铁路实行高度集中、统一指挥的运输管理体制，对地方铁路、专用铁路和铁路专用线进行指导、协调、监督和帮助。国家铁路运输企业行使法律、行政法规授予的行政管理职能。有专家表示，根据这一规定，铁路政企分开，但事实上铁路确实政企不分。铁道部既负责行业管理、政府监管，又以企业身份直接参与铁路建设、运营，在高度计划体制下，铁路企业不能独立经营、自负盈亏、自我发展，听从铁道部行政命令。铁路部门强调，铁路行业有特殊性，因铁路调度的集中性和路网的完整性、安全性，不可一放了事。

　　此前，铁道部曾进行过多次改革，但被指仅是对现有管理体制的修补，难以根除铁路行业高度垄断、政企不分的体制弊病。2008年大部制改革时，有学者建议将铁道部并入大交通部，但并未实现。而在今年两会期间，铁道部部长盛光祖坦承铁路发展遇到了问题，但称高铁建设未停工、未听说铁道部并入交通部的改革方案。而在去年年底召开的全国铁路工作会议上，盛光祖指出，2012年全国铁路要重点落实铁路运输企业市场主体权责，加快铁道部职能转变，把运输企业市场主体作用充分发挥出来。

　　资金匮乏是制约铁路发展的主要矛盾。2012年，铁道部计划安排固定资产投资5000亿元，其中基本建设投资为4000亿元。而截至2011年底，铁道部的负债超过2万亿元，资产负债率已超60%。有专家在接受媒体采访时指出，在目前这种体制下，铁道部已经完全没有能力去解决债务危机和新建、在建、续建铁路工程的筹资问题。铁路债务困局只能靠体制改革解决。而《意见》指出，抓紧完善鼓励引导民间投资健康发展的配套措施和实施细则，鼓励民间资本进入铁路、市政、金融、能源、电信、教育等领域。

　　□焦点2

　　抓紧制定收入分配总体改革方案

　　意见

　　抓紧制定收入分配制度改革总体方案。完善工资制度，健全工资正常增长机制。规范公务员津贴补贴制度，研究地区附加津贴制度实施方案。推进事业单位实施绩效工资制度。改革国有企业工资总额管理办法。加快建立统一规范的企业薪酬调查和信息发布制度。

　　解读：中国劳动学会薪酬专业委员会主任胡宗万介绍，在我国“十二五”规划和温家宝总理所作政府工作报告中均提到要“深化收入分配制度改革”问题后，这次国务院进一步明确“要抓紧制定收入分配制度改革总体方案”，无疑把“收入分配制度改革”问题推进到了整体

　　□焦点3

　　实施居民阶梯电价择机推油价改革

　　落实阶段，显示出本届政府要“啃下这块难啃骨头的决心”。

　　胡宗万也提出，制定收入分配制度改革总体方案绝非易事。首先，这一问题属于顶层设计的范畴，先要从国家层面统一思想，确定初次分配、二次分配所涉及到的工资调整、税收改革、财政转移支付、社会保障等几方面如何推进。他建议，收入分配制度改革应同时倚重政府和市场的双重力量，不能偏废。其次，总体方案的出台需进一步明确实施步骤，应先搭建收入分配制度改革的框架，明确每年的推进目标和实施步骤，协同有关负责部门共同推进收入分配制度改革。

　　对于改革国有企业工资总额管理办法，胡宗万认为，此事绝非改革国有企业工资总额管理办法这单一方面，还应同时对国企的市场管理体制等问题同步加以改革，否则难显成效。他称，因对资源和市场等因素的垄断，相当部分国企离自我发展、自我约束的市场主体的定位还有差距，如只单独改革国有企业工资总额管理办法，往往是按下葫芦起来瓢，管得了工资管不了福利，管了分房管不了报销。因此，如能通过提高国企上缴红利比例，或试点国企股份全民化等举措，对国企工资总额和管理体制问题双管齐下，才能确保改革取得实效。

　　意见

　　稳妥推进电价改革，实施居民阶梯电价改革方案，开展竞价上网和输配电价改革试点，推进销售电价分类改革，完善水电、核电及可再生能源发电定价机制。深化成品油价格市场化改革，择机推出改革方案。深化天然气价格形成机制改革试点。

　　解读：中国石油大学工商管理学院副院长董秀成表示，电价、油价、气价等能源价格改革年年提，政府部门在稳步推进。从今年看，居民阶梯电价改革方案推出没难度。事实上，发改委副主任彭森已明确表示今年上半年全国推居民阶梯电价。

　　根据之前发改委的消息，阶梯电价方案会把居民每月用电分成三档，第一档电量按照覆盖80%居民的用电量来确定，第二档电量按照覆盖95%的居民家庭用电量来确定。第一档电价保持稳定，第二档电价提价幅度不低于毎度5分钱，第三档电价要提高3毛钱。还增加一个免费档，对城乡低保户和五保户各个地方根据情况设置免费电量。记者了解到，各地阶梯电价的具体实施方案，会根据指导意见，结合当地的实际情况，经过听证后实施。

　　对于油价改革方案，董秀成认为，关键在“择机”二字。事实上，成品油价格机制改革方案前年就修订完成，但一直没有推出来。所谓的“机”肯定需要届时国际油价比较稳定且相对较低，同时国内通胀不严重。但是今年伊朗局势尚不明朗，如果伊朗问题没有恶化，董秀成判断，油价能维持在现在水平；如果恶化，油价大幅上涨，改革方案难以推出。

　　厦门大学(微博)(微博)中国能源经济研究中心主任林伯强表示，在改革方案难以推出的情况下，目前的定价机制也面临挑战，如国际油价继续上涨，攀升到130美元/桶，国内成品油价就要到9元/升的水平，届时百姓能否承受？如果国家对油价进行限制，主要还是考虑老百姓的承受问题，当然还有社会竞争力的问题，以及通胀压力问题。

　　□亮点

　　适时出台公务车改革方案

　　今年《意见》提出，推进公务用车制度改革的指导意见，适时出台中央和国家机关公务用车制度改革方案。去年只提出公开政府预算，特别是“三公”经费和行政经费支出情况，今年要求更近了一步。

　　国有资本重提有进有退

　　《意见》提出深入推进国有经济战略性调整，健全国有资本有进有退、合理流动机制，优化国有资本战略布局。

　　对外经贸大学公共管理学院副教授李长安说，这纠正了一些错误说法，如强调国有资产保值增值，有人就认为国企应全面出击，但实际上应在有些方面退一些。这对民企和私企是一个重大利好，可以激发市场的活力。

　　□专家观点

　　首提顶层设计尊重群众首创精神

　　李长安分析指出，近几年每次全国两会后国务院都会转批当年经济体制改革的工作重点，可以说是政府工作报告的呼应和分解。今年的《意见》充分体现了政府工作报告的核心思想，就是稳中求进、稳中求改革。

　　今年整体经济形势不容乐观，一定会更加注重改革。今年物价仍有反弹可能性，所以《意见》首先提出5个“关系”，第一条就是处理好深化改革与稳增长、控物价、调结构、惠民生、促和谐的关系。

　　《意见》还首次提出“处理好加强顶层设计与尊重群众首创精神的关系”，这说明政府在推动重点领域的体制改革方面有了更深入的认识。

　　李长安表示，“《意见》贵在落实，有一些内容在前几年也曾提过，有一些确需时间，有些则需要加大落实力度，才能使其真正起到效果。”